Partis politiques allemands

Partis politiques allemands

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Les partis politiques

D’après la Loi fondamentale, les partis politiques ont pour mission de contribuer à la formation de la volonté politique du peuple. La présentation de candidats aux fonctions politiques et l’organisation des campagnes électorales ont ainsi le rang d’une mission constitutionnelle. Les partis reçoivent donc des fonds de l’Etat pour compenser les frais induits par les campagnes électorales. Le remboursement des frais de campagne, pratiqué pour la première fois en Allemagne, est aujourd’hui d’usage dans la plupart des démocraties. Selon la Loi fondamentale, la structure des partis politiques doit être conforme aux principes démocratiques et on attend d’eux qu’ils se prononcent en faveur de la démocratie.

Les partis dont le credo démocratique est douteux, même s’ils ne sont pas systématiquement poursuivis, peuvent faire l’objet d’une demande d’interdiction de la part du gouvernement fédéral. Si le gouvernement fédéral estime qu’une interdiction s’impose car ce type de parti représente un danger pour le régime démocratique, il peut tout au plus déposer une demande d’interdiction. Seule la Cour constitutionnelle fédérale pourra prononcer cette interdiction. On empêche ainsi que les partis au pouvoir n’interdisent un parti qui pourrait les gêner dans la compétition politique. Les partis au pouvoir préfèrent combattre les partis non démocratiques dans le cadre d’une activité politique régulière. Dans l’histoire de la République fédérale, rares ont été les demandes d’interdiction d’un parti, et les interdictions mêmes encore plus rares.

La Loi fondamentale privilégie les partis politiques mais ceux-ci restent en fait des modes d’expression de la société toute entière. Ils assument tous les risques d’échec lors des élections (Les élections), en cas de baisse du nombre de leurs adhérents et lors des conflits sur les questions de personnes et de politique.

Le paysage des partis est assez clair en Allemagne. Jusqu’en 1983, les partis représentés au Bundestag étaient tous entrés au Parlement lors des premières élections législatives en 1949 : les partis de l’Union (CDU/CSU), le SPD et le FDP. Les partis de l’Union, qui font partie de la famille européenne des partis chrétiens-démocrates, agissent dans toute l’Allemagne – à l’exception de la Bavière – sous le nom d’Union chrétienne-démocrate (CDU). La CDU n’a pas de fédération en Bavière où elle laisse le champ libre à l’Union chrétienne-sociale (CSU) qui en est très proche. Au Bundestag, les députés des deux partis forment depuis toujours un même Groupe parlementaire.

Le Parti social-démocrate allemand (SPD) est la deuxième grande force politique en Allemagne. Il fait partie de la famille européenne des partis sociaux-démocrates et des socialistes démocratiques. La CDU/CSU et le SPD sont de grands partis populaires puisqu’ils se sont attachés une grande partie de l’électorat (L'électorat). Ces deux partis sont partisans de l’Etat social, avec sa garantie de ressources pour les personnes âgées, malades, handicapées ou au chômage. La CDU/CSU touche surtout les couches des travailleurs indépendants, des commerçants et des chefs d’entreprise, alors que le SPD est proche des syndicats.

Le Parti démocrate-libéral (FDP) fait partie de la famille européenne des partis libéraux. Son credo politique repose sur une intervention de l’Etat sur le marché aussi limitée que possible. Le FDP n’est pas un grand parti populaire : il jouit surtout du soutien des couches disposant de revenus et d’un niveau d’études élevés.

Le parti Alliance 90/Les Verts, abrégé en Les Verts, a été fondé en 1990. Il fut le premier parti créé de façon pérenne après 1949. Les Verts font partie de la famille européenne des partis verts et écologiques. La spécificité de leur programme réside dans l’association de l’économie de marché à des impératifs de protection de l’environnement que l’Etat doit promouvoir. Les Verts aussi représentent surtout des électeurs ayant des revenus et un niveau d’études élevés.

Avec la réunification, le Parti du socialisme démocratique (PDS) a fait a son entrée sur la scène politique de la République fédérale d’Allemagne. Il est issu en 1989 du SED, le parti communiste de l’ancienne République démocratique allemande. Le PDS est devenu un parti démocratique. Il n’a d’abord réussi politiquement que dans les cinq Länder de la République fédérale qui constituaient l’ancien territoire de la RDA. Les membres du parti Alternative électorale pour l’emploi et la justice sociale (WASG) – récemment fondé et qui n’avait participé jusque-là qu’aux élections à une Diète régionale – ont participé aux élections au Bundestag de 2005 sur la liste du PDS qui a alors changé son appellation en Parti de gauche.PDS. En juin 2007, les deux partis ont fusionné pour n’en former qu’un seul, appelé Die Linke (La Gauche).

Le système électoral

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Le système électoral allemand rend extrêmement difficile pour un parti de former le gouvernement à lui seul. Cette possibilité ne s’est présentée qu’une fois en 56 ans. Une alliance entre plusieurs partis est la règle générale. Les partis déclarent leurs intentions de coalition avant de partir en campagne afin que les électeurs sachent avec quels partenaires gouvernera le parti qu’ils veulent élire. En choisissant un parti, l’électeur exprime d’une part sa préférence pour une coalition de partis et, d’autre part, détermine le rapport des forces entre les futurs partenaires au gouvernement.

Le Bundestag

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Le Bundestag est l’assemblée élue représentant le peuple allemand. Sur le plan technique, la moitié des 598 mandats au Bundestag est attribuée par l’élection des listes de Land des partis (deuxième voix), l’autre moitié par l’élection des candidats dans 299 circonscriptions électorales (première voix). Cette répartition ne change rien au rôle clé des partis dans le système électoral. Seuls ont une chance d’être élus dans les circonscriptions les candidats qui sont membres d’un parti. L’appartenance des députés au Bundestag à un parti doit refléter le prorata des voix des électeurs. Mais, pour que la présence de partis disparates ne complique pas la formation d’une majorité, une Clause d’exclusion, appelée la barre des 5%, exclue ces partis du Bundestag.

Le Bundestag est le Parlement allemand. Ses députés s’organisent en groupes parlementaires qui élisent l’un d’eux président de leur groupe. Le Bundestag a pour mission d’élire le chancelier puis de le maintenir dans ses fonctions en soutenant sa politique. Le Bundestag peut remplacer le chancelier en lui refusant sa confiance. Il ressemble en cela à d’autres Parlements. Que le chancelier soit élu en Allemagne ou nommé par le chef de l’Etat comme c’est le cas en Grande-Bretagne ou dans d’autres démocraties parlementaires ne fait pas de grande différence. Dans ces dernières, le leader du parti disposant d’une majorité parlementaire est nommé chef du gouvernement.

La deuxième grande tâche des députés au Bundestag est de légiférer (Députés). Depuis 1949, quelque 9000 projets de loi ont été présentés au Parlement et plus de 6200 lois adoptées. Il s’agit en majorité de modifications apportées aux lois existantes. La plupart des projets de loi sont soumis par le gouvernement fédéral. Une petite partie est proposée par le Parlement lui-même ou par le Bundesrat. Ici aussi, le Bundestag ressemble aux Parlements d’autres démocraties parlementaires en ce qu’il adopte principalement des lois proposées par le gouvernement fédéral. Mais le Bundestag est moins un Parlement où l’on débat comme le voudrait par exemple la culture parlementaire britannique. C’est plutôt un Parlement où l’on élabore les textes : les Commissions parlementaires du Bundestag discutent avec une grande connaissance des faits les projets de loi soumis au Parlement. Son fonctionnement ressemble ainsi à celui du Congrès américain.

La troisième grande tâche du Bundestag est de contrôler le travail du gouvernement. L’opposition parlementaire exerce un contrôle parlementaire bien visible pour l’opinion publique. Une partie moins visible mais tout aussi efficace de ce contrôle est exercée par les députés des partis gouvernementaux qui posent des questions critiques à leurs représentants au gouvernement.

Le président fédéral

En sa qualité de chef de l’Etat, le président fédéral repré­sente la République fédérale d’Allemagne à l’extérieur et nomme les membres du gouvernement, les juges et les hauts fonctionnaires. Sa signature permet l’entrée en vigueur des lois. Il limoge le gouvernement et peut, comme ce fut le cas en 2005, dissoudre le Parlement avant terme dans des cas exceptionnels. La Loi fondamentale n’accorde pas au président fédéral de droit de veto contre les lois adoptées par les organes parlementaires, comme en disposent par exemple le président américain ou d’autres présidents. Le président fédéral confirme les décisions parlementaires et les propositions du gouvernement pour les personnes destinées à de hautes fonctions, mais il ne peut que vérifier si celles-ci ont été élaborées en conformité avec la Loi fondamentale.

Le président fédéral occupe ses fonctions pour cinq ans et peut être réélu. Il est élu par l’Assemblée fédérale. Celle-ci se compose d’une part des membres du Bundestag et, d’autre part, du même nombre de personnes élues par les Parlements des seize Länder

Le chancelier et le gouvernement

Le chancelier est le seul membre élu du gouvernement fédéral. La Constitution lui donne le droit de choisir lui-même les ministres qui dirigeront les plus grandes administrations politiques. Le chancelier détermine le nombre de ministères et leurs compétences. C’est lui qui définit les grandes lignes de l’action gouvernementale. Avec ces compétences, le chancelier dispose de tout un arsenal d’instruments politiques et d’un pouvoir comparable à celui des présidents dans les démocraties présidentielles.

Pour définir le rôle du chancelier, le Conseil parlementaire, qui élabora la Loi fondamentale en 1949, s’est inspiré de l’exemple du Premier ministre anglais. Celui-ci dispose exactement des mêmes instruments de pouvoir que le chancelier, mais le pouvoir de ce dernier est bien moindre que celui du Premier ministre britannique. Dans le régime parlementaire britannique, seul un parti gouverne car le système électoral majoritaire favorise le parti le plus puissant. Au Bundestag, en général, aucun parti n’a la majorité. C’est pourquoi il faut généralement que se crée une coalition, c’est-à-dire que plusieurs partis forgent une alliance, pour élire le chancelier.

L’élection du chancelier est précédée de discussions approfondies entre les partis qui souhaitent gouverner ensemble. Il y va de la répartition des ministères entre les partis, des ministères à conserver et des ministères à créer. Le parti le plus puissant de cette coalition gouvernementale choisit le chancelier dans son rang. Les partis se concertent également sur les projets qu’ils souhaitent réaliser au cours des années à venir. Le résultat de ces négociations est ensuite inscrit dans un accord de coalition. Ce n’est qu’après ces différentes étapes que le chancelier sera élu. Les négociations entre les partis gouvernementaux préparent les décisions du gouvernement fédéral et les accompagnent. Si les objectifs politiques communs s’épuisent avant les prochaines élections au Bundestag, le remplacement du chancelier devient d’actualité. Un nouveau chancelier doit alors être élu par une « motion de défiance constructive ». Ce retrait offensif de la confiance du Parlement oblige les partis représentés au Bundestag à former une nouvelle majorité capable de gouverner avant de renverser le chancelier. Il n’y a eu jusqu’à présent que deux tentatives de renversement du chancelier, seule celle de 1982 arriva à terme : le chancelier de l’époque, Helmut Schmidt (SPD), se vit exprimer la défiance du Parlement et Helmut Kohl (CDU) fut élu.

Le chancelier aussi peut poser à tout moment la question de confiance au Bundestag pour vérifier s’il jouit encore du soutien sans réserve des partis gouvernementaux. Si le chancelier perd ce vote, c’est-à-dire si une partie de la majorité gouvernementale se détourne du chancelier, la décision de dissoudre le Bundestag et, donc la tenue de nouvelles élections, est entre les mains du président fédéral. Celui-ci peut aussi demander aux partis représentés au Bundestag de tenter de former un nouveau gouvernement.

Il n’y a encore jamais eu de véritable défaite lors d’un vote sur la question de confiance dans l’histoire de la République fédérale. Mais il y eut par trois fois une défaite convenue : des ministres ou des députés des partis gouvernementaux s’abstinrent lors de ce vote afin de faire tomber le gouvernement (1972, 1982, 2005). Ce moyen fut employé pour provoquer des élections anticipées au Bundestag (qui ne sont pas prévues par la Constitution). Il ne peut être employé qu’avec l’accord du président fédéral et reste contesté. En 1983, la Cour constitutionnelle avait déjà souligné qu’il s’agit d’un procédé douteux non retenu par la Constitution. En 2005, on fit également appel à cette instance suprême mais elle débouta la plainte qu’avait déposée deux députés.

L’Etat fédéral

L’Etat fédéral allemand est une structure complexe. Il se compose du niveau centralisé de la Fédération et des seize Länder. La Loi fondamentale détermine, en établissant avec précision les différentes compétences, les tâches que doit assumer la Fédération et celles que doivent assumer les Länder. Le système fédéral allemand ressemble en cela à celui d’autres Etats fédéraux. L’organisation de la société en Allemagne se fonde fortement sur les lois fédérales. Mais, en raison du principe de subsidiarité, les citoyens ont presque exclusivement affaire avec les autorités du Land ou les administrations communales qui agissent au nom du Land. Cela s’explique par la volonté de la Loi fondamentale de combiner les avantages d’un Etat unitaire avec ceux d’un Etat fé­déral. Au quotidien, les citoyens d’autres Etats sont bien plus souvent confrontés aux représentants des autorités fédérales.

La Loi fondamentale exige que les conditions de vie soient comparables dans toute l’Allemagne. Celles-ci sont largement déterminées par la politique économique et sociale. C’est pourquoi ce sont surtout des lois fédérales qui régissent ce domaine. Là, le fonctionnement de l’Etat fédéral allemand ressemble à celui d’un Etat unitaire. Les Länder contrôlant la majorité des capacités administratives de l’Etat, les éléments fédéralistes dominent dans l’administration allemande. Les administrations des Länder appliquent d’une part les lois du Land concerné, cela va de soi pour un pays fédéral, mais elles appliquent aussi – d’une manière atypique pour un régime fédéral – la plupart des lois fédérales. C’est pourquoi l’on caractérise le régime fédéral allemand d’Etat fédéral « unitaire » ou « estompé ».

Les Länder remplissent de manière autonome trois missions étatiques : l’Education, avec une grande partie de l’enseignement supérieur, la sécurité intérieure, dont les tâches de police, et la gestion autonome des communes. Disposant de droits de participation étendus au Bundesrat, les Länder y compensent la primauté de la Fédération dans la législation.

Le Bundesrat

Le Bundesrat est la représentation des Länder, une sorte de deuxième Chambre à côté du Bundestag. Il doit débattre de chaque loi fédérale. En tant que Chambre des Länder, le Bundesrat a la même fonction que les deuxièmes Chambres dans les autres Etats fédéraux où elles sont souvent appelées « Sénats ». Le Bundesrat se compose exclusivement des représentants des gouvernements des Länder. Le nombre de voix attribué à chaque Land au sein du Bundesrat reflète relativement bien la densité démographique de celui-ci : chaque Land dispose d’au moins trois voix, les plus peuplés pouvant en avoir six. En effet, Brême, le plus petit Land, a 660 000 habitants, alors que le plus peuplé, la Rhénanie-Westphalie, en compte plus de 18 millions.

Le Bundesrat contribue à l’élaboration des lois fédérales. Il se distingue en cela des deuxièmes Chambres d’autres Etats fédéraux. La Loi fondamentale prévoit deux types de participation à la législation. Les lois fédérales qui provoquent des coûts administratifs supplémentaires ou qui remplacent des lois des Länder ont besoin d’obtenir l’accord du Bundesrat ; celui-ci doit approuver une loi adoptée par le Bundestag pour qu’elle puisse entrer en vigueur. Le Bundesrat a alors le statut d’un organe législatif à égalité de droits avec le Bundestag. Actuellement, plus de 50 % des lois doivent être soumises à l’accord du Bundesrat. Comme les lois fédérales sont systématiquement appliquées par les administrations des Länder, les lois les plus importantes et les plus onéreuses font entrer en jeu la compétence administrative des Länder. Il faut distinguer entre les lois devant être approuvées par le Bundesrat et les « lois n’autorisant que des objections ». Le Bundesrat peut les rejeter mais le Bundestag peut refuser ces objections avec la même majorité que celle qui règne au Bundesrat, soit une majorité simple, une majorité absolue ou une majorité des deux tiers.

Quand on sait que le travail du Bundesrat repose sur les épaules des seize gouvernements des Länder, on comprend que ceux-ci sont des acteurs politiques importants au niveau fédéral. C’est à ce fait que les ministres-présidents – les chefs des gouvernements des Länder – doivent une envergure dépassant largement le cadre de leur Land. En septembre 2006, une Réforme du fédéralisme a réorganisé le partage des compétences entre la Fédération et les Länder. Cette réforme cherchait à améliorer la capacité d’action et de décision de la Fédération et des Länder et à déterminer clairement les différentes responsabilités politiques.

La Cour constitutionnelle fédérale

La Cour constitutionnelle fédérale est une institution caractéristique de la démocratie d’après-guerre en Allemagne. La Loi fondamentale lui a donné le droit d’invalider des lois élaborées démocratiquement quand elle est d’avis que ces lois transgressent la Loi fondamentale. La Cour constitutionnelle ne peut se réunir que si un recours est déposé. Les organes fédéraux (le président fédéral, le Bundestag, le Bundesrat, le gouvernement fédéral) ou des membres de ces organes comme les députés ou les groupes parlementaires, sont admis à déposer un recours auprès de la Cour, de même que les gouvernements des Länder. En cas de conflit constitutionnel, la Cour constitutionnelle agit de manière à protéger l’Etat fédéral et la séparation des pouvoirs garantie par la Loi fondamentale. Pour permettre à une minorité parlementaire de faire appel à la Cour constitutionnelle, un tiers des membres du Bundestag suffit pour porter plainte contre une norme juridique (recours abstrait pour le contrôle des normes).

La Loi fondamentale accorde en outre à chaque citoyen le droit de déposer un « recours constitutionnel » lorsqu’il estime que l’un de ses droits fondamentaux est violé par une autorité publique. Chaque année, des milliers de citoyens déposent une plainte auprès de la Cour. Mais celle- ci est libre de ne retenir dans cette multitude de plaintes que celles qui permettent d'espérer un jugement qui fera jurisprudence sur le respect des droits fondamentaux. Enfin, chaque tribunal allemand est dans l’obligation de faire appel à la Cour constitutionnelle avec un « recours concret pour le contrôle des normes » lorsqu’il estime qu’une loi est anticonstitutionnelle. La Cour constitutionnelle fédérale a le monopole de l’interprétation de la Constitution pour l’ensemble de la juridiction.


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